قانون گذاری و مصلحت سیری تاریخی در تکوین مجمع تشخیص مصلحت

قانون گذاری و مصلحت

سیری تاریخی در تکوین مجمع تشخیص مصلحت

سیدحسین یوسفی فخر

دو جریان اصلی سیاسی که روابط و تعامل آنها مشخصة اصلی عرصه سیاسی ایران در نیمه دوم دهه شصت و اوایل دهه هفتاد بود، از نظر سطح و نوع تحصیلات، پایگاه طبقاتی، خاستگاه اجتماعی و جایگاه قانونی تفاوت‌های متعددی با یکدیگر داشتند. این تفاوتها موجب شکل گیری متفاوتی از اندیشه ها در دو جریان شد، و این خود در عرصه عمل به تعارض میان آنها انجامید. شرح مسائل و مشکلاتی که به صف بندی دو نگرش فقهی ـ سیاسی در قالب دو جناح سیاسی اصلی انجامید، و راهکارهای مختلفی که حضرت امام برای حل و فصل اختلافات ارائه نمودند فرصت خاص خود را می‌طلبد، اما نقطه اوج این مباحث طرح نظریه ولایت مطلقه فقیه بود که بر اساس آن حکومت، اهم از احکام اولیه و مقدم بر جمیع احکام فرعی معرفی شد که می‌تواند با در نظر گرفتن مصلحت، تصمیماتی را ـ اگر چه در تعارض با برخی از احکام شرعی باشد ـ بگیرد.

متعاقب طرح این نظریه، رؤسای قوای سه گانه وقت (آیات خامنه ای، هاشمی رفسنجانی، موسوی اردبیلی و مهندس میرحسین موسوی) همراه با حجت الاسلام والمسلمین سیداحمد خمینی در نامه‌ای به تاریخ 14/11/1366 از امام خواستند شیوه اجرایی اعمال ولایت مطلقه فقیه را تعیین کنند:

«در سایه اظهارات اخیر آن وجود مبارک، از لحاظ نظری مشکلاتی که در راه قانون گذاری و اداره جامعه اسلامی به چشم میخورد برطرف شده و همانگونه که انتظار میرفت، این راهنمایی‌ها مورد اتفاق نظر صاحب نظران قرار گرفت. مسئله ای که باقی مانده، شیوه اجرایی اعمال حق حاکم اسلامی در موارد احکام حکومتی است... شورای نگهبان هم نظرات خود را در قالب احکام شرعی یا قانون اساسی اعلام میدارد که در مواردی مجلس نظر آنها را تأمین می‌کند و در مواردی از نظر مجلس قابل تأمین نیست که در این صورت مجلس و شورای نگهبان نمی توانند توافق کنند و همین جا است که نیاز به دخالت ولی فقیه و تشخیص موضوع حکم حکومتی پیش می آید. اطلاع یافته ایم که جناب عالی در صدد تعیین مرجعی هستید که در صورت حل نشدن اختلاف مجلس و شورای نگهبان، از نظر شرع مقدس یا قانون اساسی با تشخیص مصلحت نظام و جامعه، حکم حکومتی را بیان نماید. در صورتی که در این خصوص به تصمیم رسیده باشید با توجه به این که هم اکنون موارد متعددی از مسائل مهم جامعه بلاتکلیف مانده، سرعت عمل مطلوب است.»

امام در پاسخ این نامه در تاریخ 17/11/1366 فرمودند:

«گرچه به نظر این جانب پس از طی این مراحل زیر نظر کارشناسان که در تشخیص این امور مرجع هستند احتیاج به این مرحله نیست، لکن برای غایت احتیاط در صورتی که بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان شرعاً و قانوناً توافق حاصل نشد، مجمعی مرکب از فقهای محترم شورای نگهبان و حضرات حجج اسلام خامنه ای، هاشمی، اردبیلی،توسلی، موسوی خوئینی ها و جناب آقای میرحسین موسوی، وزیر مربوط، برای تشخیص مصلحت نظام اسلامی تشکیل گردد، و در صورت لزوم از کارشناسان دیگری هم دعوت به عمل آید و پس از مشورت‌های لازم رأی اکثریت اعضای حاضر این مجمع مورد عمل قرار گیرد. احمد در این مجمع شرکت می‌نماید تا گزارش جلسات به این جانب سریعتر برسد.

حضرات آقایان توجه داشته باشند که مصلحت نظام از امور مهمه ای است که گاهی غفلت از آن ، موجب شکست اسلام عزیز میگردد.»(صحیفه امام، ج 20، ص 464)

ولایت مطلقه فقیه و نهاد دولت

از جمله نکاتی که در نامه کارگزاران نظام و پاسخ امام در خور تأمل است، برداشت متفاوتی از رابطه ولایت مطلقه فقیه با نهاد دولت است که بین امام و مسئولان کشور به چشم می‌خورد. برداشت مطرح شده در این نامه از ولایت مطلقه فقیه این است که این نظریه نیازمند ساز و کارها و ترتیبات اجرایی تازه ای خارج از نهادها و ترتیبات موجود است. به عبارت دیگر، لازمه این برداشت تأسیس نهادی است که در میان مجموعه نهادهای کشور، مرجع اعمال ولایت مطلقه فقیه شناخته شود. ولی از نظر امام نهاد دولت به همان شکل که در قانون اساسی ترسیم شده، مجرای اعمال ولایت مطلقه است. به عبارت دیگر کل نهاد دولت ولایت مطلقه دارد تا مصلحت جامعه را تأمین و حفظ کند. به همین دلیل است که حضرت امام در پاسخ خود می‌فرماید:

«پس از طی این مراحل[یعنی روند قانونگذاری به شکلی که در نامه کارگزاران نظام شرح داده شده بود] احتیاج به این مرحله نیست.

زمینه فکری تأسیس مجمع تشخیص مصلحت

به نظر می‌رسد مانع اصلی حل این مشکلات، وجود تفکری فقهی بود که بدون توجه به نقش زمان و مکان در اجتهاد و لزوم رعایت مصالح جامعه اسلامی، می‌کوشید به آنچه در منابع فقهی ـ و گاهی همان چیزی که در رساله توضیح المسائل آمده ـ بسنده کند و همه مشکلات را با آن حل کند. چنین تفکری در حل معضلات نظام بسیار ناکار آمد بود . آیت الله موسوی اردبیلی در این باره اظهار داشت: «احکام شرع دو نوع است: یک بخش احکامی که مکلف به آن، مردم اند، مانند احکام فقهی طهارت، نماز ... معاملات.

بخش دیگر احکامی است که موارد آن در کتب و رساله ها دیده نمی‌شود و حاکم آگاه به مسائل روز و مصلحت جامعه می‌تواند حکمی را برای مدت معینی قابل اجرا و در زمان دیگری غیر قابل اجرا بداند.» و در ادامه می‌گوید: «مجتهدین بسیاری بوده اند که از نظر فقهی و استدلالی جامع الشرایط بوده‌اند و می‌توانسته‌اند برای بخش اول احکام نظر بدهند. ولی در زمینه بخش دوم (احکام حکومتی) به هیچ وجه صاحب نظر نبوده اند و آن دیدگاه کارشناسی را نداشته اند که در این رابطه میتوان از نظر کارشناسی دیگر صاحب نظران نیز استمداد گرفت.» (کیهان: 24/11/66)

آیت الله خامنه ای نیز در همین باره اظهار داشت:

«این اشتباه است که ما خیال کنیم کسی با مطالعه رساله عملیه و توضیح المسائل خواهد توانست احکام گوناگون را بر آن که اهمیتش کمتر است، ترجیح دهد.» (رسالت: 8/12/66)

آیت الله هاشمی رفسنجانی نیز درباره تأثیر واقعیات و مقتضیات زمان در اجتهاد گفت: «ما قبلاً یک نظرات اقتصادی مطرح می‌کردیم، ولی در حال حاضر که آمده ایم در مجلس و با دولت می‌بینیم با شورای نگهبان اختلاف نظر پیدا می‌کنیم و بین خودشان بحث است و در این چند سال نظرات جدیدی از سوی حضرت امام مطرح شده است. .واقعیات زمان، در اجتهاد و تفکر انسان تأثیر می‌گذارد.»(کیهان، 4/12/66)

مهم‌تر از همه، نظر خود امام بود که در نامه ای به تاریخ 8/10/67 خطاب به فقهای شورای نگهبان فرمود:

« تذکری پدرانه به اعضای عزیز شورای نگهبان می‏دهم که خودشان قبل از این گیرها، مصلحت نظام را در نظر بگیرند، چرا که یکی از مسائل بسیار مهم در دنیای پر آشوب کنونی نقش زمان و مکان در اجتهاد و نوع تصمیم‏گیریها است. حکومت فلسفه عملیِ‏ برخورد با شرک و کفر و معضلات داخلی و خارجی را تعیین می‏کند. و این بحثهای طلبگی مدارس، که در چهارچوب تئوری‌هاست، نه تنها قابل حل نیست، که ما را به بن‏بست‌هایی می‏کشاند که منجر به نقض ظاهری قانون اساسی می‏گردد.»(صحیفه امام، ج 21، ص 218-217)

آیت الله جنتی یکی از فقهای شورای نگهبان، بعدها در سخنانی در مورد چگونگی برخورد با مصوبات مجلس و مشکلات ناشی از آن اظهار داشت: «قوانین پس از تصویب مجلس به شورای نگهبان می‌آمد، ما که روحیه ای مدرسه ای داشتیم، فکر می‌کردیم که همه قوانین باید با رساله ها و کتب فقهی تطبیق کند، لذا در بسیاری از موارد قوانین را به عنوان خلاف شرع رد می‌کردیم.»(جمهوری اسلامی، 28/12/74)

با توجه به آنچه گفته شد، این پرسش جدی مطرح است که اگر شورای نگهبان به فقهی پویا و کارآمد در برخورد با مسائل جدید مجهز بود، آیا هیچ گاه نیاز به تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام پیدا میشد؟ پاسخ این پرسش، منفی است. آیت الله جنتی در ادامه سخنان خویش می‌گوید: «بالاخره اختلافات به تشکیل مجمع تشخیص مصلحت منجر شد، در حالی که قاعدتاً نباید چنین مجمعی تشکیل می‌شد و شاید حضرت امام هم از ابتدا راضی به تشکیل این مجمع نبودند، زیرا مجلس عهده دار قانون گذاری بود و باید این پایگاه به قوت خود باقی می‌ماند، ولی حکم ضرورت این مجمع تشکیل شده ولی حضرت امام به شورای نگهبان توصیه کردند که خودتان قبل از این مسائل، مصالح را در نظر بگیرید تا اسلام متهم به ناتوانی در اداره جامعه نشود.»؟

مرجعیت کارشناسان در تشخیص مصالح

حضرت امام برای تشخیص مصلحت یک مجموعه ای را تعیین کردند و یک مجموعه کامل 13 نفره را تشکیل دادند، که این مجموعه کامل بنشیند هرجایی که مصلحت نظام را تشخیص داد حکم ولایتی را در آنجا صادر کند. مصلحت نظام یعنی چه؟ یعنی آنهایی که دفاع از کشور متوقف به او است، حفظ نظام، رفاه عمومی و ... به او ربط دارد.»(رسالت: 8/12/66)

از عبارات بالا برمی آید که تصویب قوانین بر اساس مصالح جامعه، کاری کارشناسانه و از وظایف مجلس شورای اسلامی است. به همین دلیل در موارد بسیاری مصوبات مجلس، که بر اساس مصالح جامعه بود، مورد تأیید شورای نگهبان واقع شد، شاید به این دلیل که در این موارد مصلحت اندیشی شورای نگهبان و مجلس بر یکدیگر منطبق بود. اما در آنجا که این انطباق وجود نداشت، شورای نگهبان مخالفت می‌کرد. با این همه نمی‌توان گفت شورای نگهبان مرجع اصلی تشخیص مصلحت است، بلکه باید بر نقش مجلس شورای اسلامی در تشخیص مصلحت تأکید کرد، آن هم به این دلیل که مجلس یک مجمع کارشناسی است.پس در نهایت بایدگفت مرجع تشخیص مصلحت در نظام اسلامی، کارشناسان هستند. در نخستین جمله فرمان امام مبنی بر تشکیل مجمع نیز به صراحت آمده است که کارشناسان «در تشخیص این امور [مصالح] مرجع هستند.»

جایگاه قانونی و اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام

مجمع تشخیص مصلحت نظام نه تنها در قانون اساسی جایگاهی نداشت، بلکه بر اساس برداشت آن‌روز شورای نگهبان از اصل یکصد و دهم ـ که آن را مفید حصر اختیارات رهبری می‌دید ـ تأسیس آن بر خلاف قانون اساسی بود، گرچه این مشکل، با توسل به نظریه ولایت مطلقه فقیه بر طرف شد.

علاوه بر این‌که وظیفه اولی این مجمع حلّ اختلاف مجلس و شورای نگهبان بود، اما در شرایط دشوار جنگ بعضی موضوعات مستقیماً به مجمع ارجاع می‌شد. در مواردی نیز حضرت امام طبق نظر خود مسائل را برای بحث و اظهار نظر به مجمع ارجاع می‌داد.

پس از اعلام آتش بس در سال 1367، حضرت امام در صدد برآمد برخی از امور را که در پاسخ به شرایط دوران جنگ، از مجرای عادی خود خارج شده بود، به جایگاه اصلی بازگرداند. از این رو در نامه ای به تاریخ 13/6/67 «حق تعزیرات حکومتی»را لغو کردند.(صحیفه امام، ج 21، ص18)

اندکی پس از آن، جمعی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی در نامه ای به امام کیفیت کار و محدودة اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام را ابهام آمیز خواندند و در این موارد از امام خواهان «رهنمود» شدند:

«در ابتدای تشکیل هیئت مذکور، مسیر کار چنین ترسیم شده بود که مصوبه مجلس پس از اظهار نظر منفی شورای نگهبان برای اصلاح به مجلس برگردد و مجلس پس از نظر مجدّد آن را به شورای نگهبان برگرداند، آنگاه چنان چه لازم تشخیص داده شد برای اصلاح نهایی به شورای تشخیص مصلحت ارجاع گردد. ولی هم اکنون بعضاً این شورا قانون گذاری نیز می‌نماید و مهمتر این که تقدیم لوایح قانونی به این شورا خالی از جمیع مقدمات و مقرراتی است که یک لایحه قانونی از طریق متعارف دارد(طرح لایحه در هیئت دولت و تصویب آن، توسط آنان و امضای نخست وزیر و وزرای مربوطه و تقدیم آن به مجلس و بحث در کمیسیون‌ها در جلسه علنی در دو شور) طبیعی است که با این روند هر کس (حتی مقامات غیرمسئول) می‌تواند با تقدیم پیشنهادی به شورای تشخیص مصلحت برای کشور قانون جدیدی ایجاد کند و حتی قوانین مصوبه کشور را نقض نماید و این می‌تواند علاوه بر بی خاصیت شدن مجلس تناقض‌های فراوان در قوانین کشور نیز ایجاد نماید و بالجمله، وجود مراکز متعدد و موازی قانون گذاری در کشور به نوبة خود، مسئله ای مشکل آفرین و موجب تزلزل نظام سیاسی کشور می‌باشد.»(صبح امروز، 18/12/77)

امام در پاسخ نوشتند:

«مطلبی که نوشته‏اید کاملًا درست است. ان شاء اللَّه تصمیم دارم در تمام زمینه‏ها وضع به صورتی درآید که همه طبق قانون اساسی حرکت کنیم. آنچه در این سالها انجام گرفته است در ارتباط با جنگ بوده است. مصلحت نظام و اسلام اقتضا می‏کرد تا گره‏های کور قانونی سریعاً به نفع مردم و اسلام بازگردد.»(صحیفه امام، ج 21، ص203)

حضرت امام به منظور اصلاح جایگاه قانونی و حیطه اختیارات مجمع تشخیص مصلحت در گام نخست، طی نامه ای به امضای مجمع تشخیص مصلحت مقرر داشت:

1. آنچه تاکنون در مجمع تصویب شده است ما دام المصلحه، به قوّت خود باقی است.

2. آنچه در دست تصویب است اختیار آن با خود مجمع است که در صورت صلاحدید تصویب می‏نمایند.

3. پس از آن، تنها در مواقعی که بین مجلس و شورای نگهبان اختلاف است، به همان صورتی که در آیین نامه مصوب آن مجمع طرح شده بود عمل گردد. (همان، ج 21، ص 217)

در گام بعدی امام طی فرمان بازنگری قانون اساسی به تاریخ 4/2/68، شورای بازنگری قانون اساسی را موظف کرد مجمع تشخیص مصلحت را به عنوان یکی از نهادهای قانونی نظام جمهوری اسلامی «برای حل معضلات نظام و مشورت رهبری» وارد قانون اساسی کنند با این قید که «قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد»(همان، ج 21، ص 363)

جمع بندی

مجمع تشخیص مصلحت نظام، به عنوان یک نهاد قانونی در نظام جمهوری اسلامی، در ابتدا پاسخی بود به مشکلات موجود میان مجلس و شورای نگهبان، مشکلاتی که خاستگاه آن، اختلاف نظری درباره چگونگی قابلیت نظام اسلامی برای پاسخ گویی به مشکلات اجتماعی و اقتصادی بود. اما پس از تأسیس، روند متفاوتی را در پیش گرفت و در حوزه وسیع تری عمل کرد. تحولاتی که در دوران پس از بازنگری قانون اساسی به ویژه پس از تجدید سازمان مجمع تشخیص مصلحت در پایان سال 1375 پیش آمد، در خور بحث و بررسی جداگانه ای است. اما جای این پرسش هست که آیا در پی این تحولات مجمع به «قدرتی در عرض قوای دیگر» تبدیل شده است یا نه؟